来源：《教育评论》2010年第6期
当前,伴随高校内部管理体制和教师聘任制等改革的进行,我国高校教师管理中大量采用诸如教学时数、论文数量、期刊级别、科研经费额等量化评价指标,作为教师考核、收入分配和职称晋升等的重要依据,本文把这种现象称之为“量化管理”现象。就性质而言,量化管理实质上是一种定量评价形式,与定性评价形成对比。本文认为,高校教师量化管理实质上是教师定量评价制度对定性评价制度的替代。因此,可以将高校教师量化管理纳入制度选择的分析范畴。
一、高校教师考核中“量化管理”的现状
从评价形式上看,教师评价包括定性评价和定量评价两种基本形式。定性评价是一种主观评价,即评价者利用自己拥有的知识规范来进行质性评价。同行评议是定性评价的基本形式,是由从事该领域或接近该领域的专家来评定一项工作的学术水平或重要性的一种机制。同行评议能充分发挥专家的特长和优势,在科学检查、评审中始终处于中心地位。随着科学计量学的发展,期刊影响因子、论文文摘量和被引用率等客观计量手段逐步被运用到学术评价中来。比较正规的文摘期刊的文摘量和文摘率,具有一定的评价作用。一般说来,论文或期刊被摘量大、被摘率高,论文影响力较大、质量较高。
改革开放以前,我国高校没有建立系统的教师考核制度,存在的一些教师考核也是以定性评价为主,这导致出现教师“干多干少一个样”和劳动投入不足的问题。1979年11月,教育部颁发《高等学校教师职责及考核的暂行规定》,提出建立和健全教师考核制度,将考核工作经常化和制度化。1985年4月,教育部在《关于当前高等学校教师工作量问题的意见》中,提出高校对教师工作要有定额要求,由各高校根据《高等学校教师职责及考核的规定》以及岗位责任制等要求,自行制定工作定额和测算方法。随着高校教师聘任制改革的推进,教师人事聘任和管理制度逐渐受到重视,各校纷纷效仿并不断地完善教师行为规范、考核办法和奖惩措施。依据上课时数、科研成果等客观量化指标评价教师,并以此分配津贴的“量化管理”制度,逐渐成为我国高校的流行做法。实践中,定量评价有基本型、标准学时型和分值型(或业绩点)三种。基本型,主要对教师教学、科研和社会服务等各项内容,分别设立明确的量化标准和要求,教师完成基本任务量要求就算合格。标准学时型和分值型的做法基本类似,就是先确立一个基本单位,然后将各项工作量分别折算成基本单位后加总,以此得到教师的总业绩。标准学时型和分值型的做法为确定标准学时或分值单位。标准学时一般以本科课时为标准,其余教学、科研工作量以及社会服务,如党政管理工作等,都以此为基础进行系数调整。为此,各校都颁布了诸如《教学工作量标准学时折算表》、《学术论文、学术专著、获奖成果、授权专利标准学时折算表》、《科研项目标准学时折算表》等折算办法。同时,按照标准学时或标准分值,分别计算教师的教学、科研和社会服务的分项积分。结合学科、岗位等因素,分别赋以教学、科研和社会服务一定权重,并将分项积分加总得到教师的综合积分。
在对教师评定的基础上,将量化评价结果与教师收入分配挂钩,是高校教师评价制度的另一个鲜明特征,这表现为高校实行的各种津贴制度。高校教师津贴包括岗位津贴、绩效津贴和混合津贴等类型。岗位津贴是指根据教师所聘岗位级别及其职责大小来确定教师津贴等级。岗位津贴较为固定,只要教师完成基本岗位职责或工作量要求,就可以获得相应津贴。绩效津贴主要根据教师实际任务完成量和贡献来确定教师收入,类似一种计件制,实行“上不封顶,下不保底”。绩效津贴在不同高校有不同的称谓,如任务津贴、奖励津贴、贡献津贴等。混合津贴则结合了岗位津贴和绩效津贴的基本特点。津贴已成为高校教师工资的主体部分,占到教师工资收入的70%。
量化管理不仅体现在高校教师年度或聘期考核中,也体现在教师职称晋升等重要学术事务管理中。目前,许多高校都制定了严格的教师职称晋升量化评价标准。以某校教师职称晋升标准为例,规定副教授晋升教授,在教学方面要满足如下量化要求:系统讲授1门以上课程(总学时数不少于32学时);年均完成教学工作量大于规定教师工作量的30%,其中至少1/2为本科生教学工作量。在发表论文方面,要以第一作者发表的论文被SCI收录4篇,或被EI收录6篇,且另有l篇论文被SCI收录。在科学研究方面要满足的量化指标是:作为负责人承担1项省部级以上重大、重点教学科研项目或作为负责人,年均承接科研课题经费20万元;作为负责人承担2项省部级以上纵向项目。另外,在科研成果方面也有具体的量化标准。这些量化指标仅仅是教师职称晋升的基本条件,在各项基本指标数量都达成的条件下,教学、科研课题和论文数量多者将获得更多的职称晋升机会。
二、高校教师量化管理的制度分析———交易费用与制度选择
按照新制度经济学的定义,制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范,是为决定人们的相互关系而人为设定的一系列制约。制度存在的根本,在于防止或减少人们在争夺稀缺资源中的无序竞争或冲突导致的资源浪费,从而实现资源的有效利用。新制度经济学认为,交易费用是决定制度选择的基本因素。交易费用是指资源交易过程中所耗费的各种非生产性费用,包括谈判费用、签约费用、度量费用、强制执行费用以及由于监管不力等导致的效益损失等。不同的制度安排具有不同的交易费用,人们会在不同的制度形式之间选择,以最小化交易费用。人们在一定条件下采取一种制度安排而不是采取另一种,是由于前者的交易费用低于后者。
从制度选择的角度而言,高校教师量化管理的流行可以视为定量评价对定性评价的替代,这是交易费用降低的结果。从构成上看,教师评价制度的交易费用包括评价标准制定费用、评价执行费用以及由于监管不力导致的效益损失等。
在教师评价标准上,主要是对岗位任职条件、岗位职责和考核标准进行规定。岗位任职条件是确立岗位筛选标准,根据岗位任职条件对教师进行择优聘任。岗位职责包括教师教学、科研和社会服务等各方面的职责和任务,高校一般都会制定基本岗位职责标准。由于学科和专业覆盖面很大,不同学科专业具有不同特点,如何制定适合学科专业特点的考核标准,一直是高校面临的棘手问题之一。在教师教学工作量方面,一般是根据学校或院系学生规模、课程总量、教师人数及其职称结构等,来测算出一个教师的基本工作量,这需要进行大量的信息搜集和调研。科研工作量主要根据学校性质、学科专业特点、教师岗位等来加以确定,科研质量标准主要依据学术期刊级别、文摘率、课题级别等指标来确定。但是,由于这些指标各有优缺点,如何配套使用并降低指标误差,是科研质量标准制定中面临的困难。
在评价标准制定的基础上,学校还要依据评价标准对教师进行考核,主要包括聘任考核和晋升考核。在聘任考核中,学校要组织和投入大量的人力、物力,包括组织学生进行教学打分,进行科研成果统计上报,将考核结果反馈到基层等。明确标准只代表教学科研职责的一部分,许多方面难以客观化,这就需要进行定性综合评价,需要组织专家、同行等进行评议,采集意见和信息等。在晋升考核中,涉及材料搜集上报、晋升资格审定、校外评审、专家聘请、具体审议等各种组织管理费用。随着评审的规范化,校外评审费用迅速提高并成为制约校外同行评审发展的重要因素。除了正常考核费用外,学校还要依据考核结果对教师实施各种奖惩,如工资升降、高(低)聘、换岗、解聘等,这需要耗费各种组织和管理成本。
效益损失主要包括由于评价标准不合理导致的教师行为扭曲,以及标准不明确导致的教师投入不足等。在考核标准不明确的情况下,教师可能不认真履行教学科研职责,同行、行政人员等可能借助标准模糊性实施不公正学术评议,制度不健全还会引发走后门、拉关系等各种寻租活动,这些都会造成隐性损失。量化管理模式也会带来教师追求学术成果数量而忽视质量,忽视基础研究,以及“一刀切”标准制约教师特长发挥等各种效益损失。
按照制度选择原理,组织一般是根据交易费用变化来推测和实施制度转变,教师量化评价制度的选择是降低交易费用的结果。就特点而言,定性评价作为一种专家同行鉴定,主要依据评价者头脑中的知识规范来进行评价,可以说标准是隐性的。在评价标准制定上,定性评价的费用较低。在评价实施方面,定性评价(尤其是同行评议)主要在教师晋升等关键环节上被运用,涉及聘请和组织专家等相关费用,而定量评价则需要进行广泛和频繁的数据统计、资料收集和上报,耗费大量的人力和物力,其实施费用较高。由于定性评价具有主观性、知识规范性等特点,评价可能会受到各种人为主观影响,从而在学术评议中搀杂感情、个人好恶、人际关系等非学术因素,也可能由于评价者的知识规范使有创见的学术思想受到排斥。特别是当学校学术评价体制存在缺陷时,定性评价更容易受到各种人为因素影响。当前,高校学术评价机制,包括机构设置、人员构成、操作程序和规则、监督机制等,还存在许多不完善之处。例如学术委员会人员构成中行政人员比例过大、学术评议组织的决策范围小、议事程序不合理、缺乏教师的参与和监督等。这种学术评价机制缺陷为潜在的机会主义提供了空间,评价者或行政人员可能借机进行暗箱操作,教师也可能进行各种寻租活动,从而危害评议的公正性。定量评价通过明确评价标准和教师职责,能有效减少各种机会主义行为和人事争议。在这种情况下,部分采用定量评价,通过客观指标来避免人为影响等就可以从总体上降低交易费用。受制于办学和人事体制等因素,高校和教师之间还不是一种自由市场用人关系,无法形成一种良好的自我约束机制。受传统户口、档案、单位编制等人事因素的制约,教师一旦进入高校,就很难正常自由流动,这表现为教师无法顺利进行职业转换,学校也无法将不合格教师剔除。在缺乏有效的职业竞争和同行替代压力的情况下,教师可能消积怠工或不思进取。在这种情况下,量化管理通过明确教师的权责义务,更容易区分教师贡献高低,从而强化对教师的责任约束,提高教师劳动投入水平和学校教育绩效产出。
总体上,定量评价虽然增大了包括标准制定和评价监督在内的直接交易费用,但在很大程度减少了原来由于标准隐性化、工资固定化等带来的教师劳动投入不足、关系协调成本高等隐性损失,降低了总体交易费用,资源配置得到优化。因此,高校量化管理制度的实施,在一定程度上是降低制度交易费用的结果。
三、量化管理的制度缺陷及所引发的问题
由于教师劳动具有复杂性和度量困难的特点,定量评价往往难以准确反映教师劳动成果质量,在以质量为先的学术领域,定量评价很容易引起教师的行为扭曲,背离学术研究的初衷。
由于实行量化管理,教师要频繁地接受各种审查监督,为完成规定任务而疲于奔波,容易造成急功近利,追求学术上的短期效应。许多大学提出建设高水平大学目标,教师科研任务逐渐加重,而教学工作量并没有减轻。许多教师教学工作量很大,但是在科研考核时却被一视同仁,学校考核方式过于简单化。为了应付科研考核,一些教师在科研选题和论文写作方面追求“短、平、快”,较多选择比较“热门”的主题进行研究,发表文章重视数量而非质量,更有甚者将一篇完整的学术研究论文生生拆为几篇文章发表。有的教师一到考核期,就开始四处托人、找关系凑文章,这对学术研究,特别是基础性研究非常不利,破坏了教师的学术自由空间,引发社会各界对学术研究的质疑和高校学风的不满。
量化评价以“数量”和“分数”论“英雄”,直接扭曲了高校人才评价标准。比如学校对教学工作量的考核仅仅依据教师的上课学时和选课学生人数,而不区别新开课和旧课、课程本身的质量和知识难易度,这本身就存在着不公平。又如两个教师上同样的课,但是上课的投入和质量可能很不相同。有的教师花了很多时间去课外辅导,去帮助指导学生论文等,但有的教师可能根本不去理会这些事情,最终的考核评价却体现不出任何差异。因此,量化评价可能存在简单化的倾向,反映不出教师贡献的差距,这会对教师的积极性产生消极影响。以“数量”论“英雄”成为高校教师考核和评价的“不二”法则,必然使学术的尊严和崇高性在一定程度上受到贬低。
追求量化管理也带来了学校管理成本过高等问题,一些学校每年要花近一个月的时间来专门进行教师各种任务量的考核、统计,这大大增加了学校的管理成本。
四、政策建议
通过定量评价规范教师管理,提高教师用人效益,是我国高校量化管理形成的基本逻辑,但是这种量化管理是否代表高校教师管理的一种普遍取向呢?答案是否定的。定量评价借助文摘率、引用率、期刊级别等客观指标,为教师评价提供了一个相对技术性的准则,但这些指标并非学术成果质量本身,只是质量的近似替代物,过度使用很容易引起教师在学术研究上的“投机取巧”。在实际中,定性评价和定量评价往往相互结合,在教师招聘和晋升等关键环节,定性评价(尤其是同行评议)首先得到使用。考虑到高校教师量化管理现象的盛行,未来改革需要从以下方面着手进行。
第一,加强定性评价,特别是同行评议的比重。在大学中,一个学科该做什么、如何做,只有学者才最有发言权。学者的独立劳动的价值,只有同行专家才能给出准确的评价。通过考察世界许多知名大学的教师评价制度可以发现,高校在教师教学工作量和科研工作量上均有一定量化要求,但教师评价(尤其是晋升评价)主要依据同行评价,即独立的学术评价机构来完成,而不完全以数量多少作为评价的主要依据。我国未来的改革方向,应该是从完善学术评议组织的人员构成、决策范围和程序等方面入手,进一步落实学术权力与行政权力相分离,充分重视和发挥学术评价组织和人员在教师评价中的独立性和公正性;强化各级基层院系、学科和学术带头人在教师学术评价上的权力,充分发挥独立学术评价机制在高校教师评聘各个环节中的作用。
第二,改革教师人事体制,逐步建立起高校和教师之间真正的市场化用人关系。高校教师的劳动具有个体性、复杂性、专业性和评价困难等特点,任何量化标准都不可能正确地评价一个教师的贡献。教师的有效劳动投入,在很大程度上依赖教师的自律。因此,管理者必须充分尊重教师的主体性,实现教师的自我激励和约束。只有可以进行自由流动,教师的市场价值才得以充分体现和受到保护,市场竞争才能给予教师更大的职业压力,激发教师履责的主动性。未来改革需要尽快改革和完善包括户籍、档案、人事编制、社会保障等在内的各项制度,培育和发展教师劳动力市场,为师资流动提供良好环境。
第三,完善高校办学体制,为教师评价方式选择提供良好的制度环境。从深层次因素而言,高校量化管理现象实质上是深层次高校办学体制的反映。在目前的办学体制下,高校在很大程度上还是行政机关的附属物,学校代理人的产生不是基于学校本位和市场竞争选择,而是由行政任命。这样,学校代理人就没有动力来对学校的长期行为或声誉负责。政府作为学校所有者,应该将大部分办学权力下放给学校,不再直接干预内部办学。应通过学校内部权力制衡和外部竞争,实现学校的自我约束和自我发展。
此外,行政部门对高校进行的办学水平评估等,应逐渐淡化各种“数量”指标,综合考虑学校的学术声誉等指标要求。唯有如此,才能够从根本上改变高校的量化管理现象,使教师真正将精力集中到提高教学和科研质量上来。