来源：《江苏高教》 2021年第12期
在近年来的我国高等教育体制改革中，大学治理是十分重要的课题之一。2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”“在现代大学治理结构中，虽然外部治理尤其是政府的作用影响着大学的办学行为，但大学内部治理的能力与水平对大学的发展是至关重要的。因此有必要在研究现代大学治理时，深入地探讨大学内部治理问题。”大学内部治理中包括组织关系、权力关系、层级关系等多种结构因素，其中校院关系（即学校领导层、管理层与二级学院之间的关系）无疑是关键所在。
一、校院关系是大学内部治理的重要环节
在具体探讨现代大学内部治理中的校院关系之前，或许首先应该对学院在大学中的地位与作用做些梳理和分析。众所周知，现代大学是由中世纪大学发展而来的。中世纪大学诞生之初，学院就成为大学的组成部分。“从十三世纪中期以来，除了表示学科或研究领域的原有含义之外，学院意味着教授一门学科（例如，文学、法学、医学或神学）的一个团体。教师和学生既是学院的成员，也是大学馆的成员。在巴黎大学和其他仿效巴黎大学模式的大学中，学院是最重要的分支机构。”学院在大学中的重要性源于其所拥有的构成学术权力主要部分的教育权、人事权和管理权。“学院所拥有的基本权限，在不同时代、不同地域虽然有所变化，但很难说有大的改变。在大学起源时就可以看到学院的主要权限包括：由制定课程与决定学位授予组成的教育权，决定学院内部成员的人事权，以及保障学院正常运转的管理权。”在大学这样一个以学术传承与研究为主要任务的机构中学院如何拥有教育权、人事权和管理权，这是由大学以及学院的基本性质所决定的。大学从其诞生时就是一个传授知识的机构，大学所传授的知识不是一般的普通知识，而是“高深学问”。高深学问以体系的方式存在与发展，专门性、前沿性是高深学问的基本特征。在大学中传授高深学问需要依据学问的不同门类组成相应的机构，学院因此而生。作为大学中二级机构的学院与其他一些社会组织（如政府、企业等）中的二级机构相比所具有的主要区别在于：学院是基于某一专门领域的高深学问而组成的，每所学院在高深学问的传授上具有独立性。因此，在某一高深学问领域内，承担这一高深学问领域传授与研究任务的学院在传授什么（课程知识）、谁来传授（专任教师）、传授过程如何进行（管理）、学习者的学习成效如何（学位授予）等方面就具有合理、权威的决定权。
中世纪大学自产生以来已历经数百年，大学随着时代的迁移不断发生着变化，但是大学内部的基本组织结构“大学—学院”没有改变。科学体系随着知识的发展在不断膨胀，但是以学科领域为基础、传授与研究高深学问的学院性质没有改变。因此，学院的独立性、学院在大学组织中的重要地位与作用仍然是许多大学办学的基本原则，形塑着大学的内部治理结构。以日本东京大学为例。
东京大学是日本第一所仿效欧洲大学模式建立的近代大学，经过140多年的发展，已经成为日本顶尖、世界一流的现代大学。学院在大学中的办学地位与作用清晰地写在东京大学的章程制度中。东京大学的《东京大学基本组织规则》（以下简称《规则》）中关于“学部”（日本大学中的二级机构，与学院相同）的设置及其功能等做了明确的规定。首先，《规则》中列出当下东京大学所设学部包括：法学部、医学部、工学部、文学部、理学部、农学部、经济学部、教养学部、教育学部、药学部。1877年东京大学成立时设有法学部、文学部、理学部、医学部4个学部，19世纪末期增设工学部与农学部，20世纪50年代之前先后设立了经济学部、教养学部、教育学部、药学部。其次，《规则》明确了学部的重要机构教授会的主要职责权限。“第24条 学部设立教授会。学部教授会审议以下事项，并向学部长提出意见。1.有关学生入学与毕业的事项；2.有关学位授予的事项；3.与学部的教育和研究相关的基本组织、课程编制以及教师选任事项。此外，学部教授会还可依据本规则与其他规则的规定审议与学部教育和研究相关的事项，以及应校长与学部长的要求提出意见。”从这一规定中可以看出，教授会是学部的主要决策机构，拥有招录学生、授予学位、编制课程、选任教师等与学术紧密相关事务的权限。第三，《规则》明确了学部长的选任与职责。“第25条 学部设立学部长。学部长负责与学部相关的校务工作，主持学部的教授会，领导所属教职员。学部长由该学部教授担任，由学部教授会提议，经校长任命。学部长的任期另则规定。”
从上述东京大学的相关规定中可以清晰地看到，学院（学部）作为大学中的基本组织仍然保有着在某一学问领域的独立权限，决定谁可以在这一学问领域接受教育，如何传授学问领域的知识，谁可以胜任知识传授的工作等。同时上述规定还明确了学院的内部权力结构，由学院全体教授与副教授组成的教授会是学院的决策机构，教授会不仅决定与教育、研究相关的主要事项，还在选任学院院长的事务中具有重要的提议权。
应该看到，现代大学与几百年前的古典大学相比已经发生了很大的变化。这些变化不仅体现在大学规模的不断扩大，现代大学的师生人数动辄上万，更有一些巨型大学拥有多个校区、数万学生；而且大学的社会功能也在不断增加，大学既要承担知识传承与发展这一与生俱来的任务，还要负起应用知识、为社会发展贡献智慧的新的责任。
规模扩大、功能增加促使大学的内部结构、管理体系等产生许多改变。其中引人注目的一点是如何在保障学院的学术独立性的同时，协调大学与学院的关系，完善大学内部治理结构，使大学作为一个办学整体更好地发挥作用。这是近年来一些国家高等教育改革所面临的重要课题之一。
众所周知，日本在2004年实施了对日本高等教育发展有重要影响意义的“国立大学法人化”改革。国立大学法人化改革的实施基于社会、经济等多种因素的作用，就其内容来看，高等教育治理结构改革是一个主要着力点。
首先，国立大学法人化改变了在高等教育治理结构中政府与大学的关系。日本学者天野郁夫认为，国立大学法人化改革是希望国立大学由“知识共同体”向“知识经营体”转变。国立大学法人化之前的日本国立大学作为“知识共同体”在享受政府政策优惠的同时，也“受到政府在经费预算、组织、人事等方面的约束，以及来自文部科学省的经常且范围广泛的干预”。所谓“知识经营体”，就是在法人化后政府的约束与干预大幅减少的情况下，各国立大学可以充分发挥自主性与自律性，在竞争的环境中办出特色与个性。
其次，国立大学法人化改变了国立大学内部治理结构中的校院关系。“国立大学法人化之后，由于大学办学决定权限的大幅扩大，为了保证大学决策的透明度、合理性，在有关大学办学重要事项的议决上引入了合议制的体制。
具体来说，就是设立了议决重要事项的理事会，主要审议经营方面重要事项与方针、由理事和校外有识人士等组成的经营协议会，主要审议教育和科研方面重要事项与方针、由理事和学部长、研究科长等组成的教育与研究评议会。此外，还设有监察国立大学法人办学情况的监事。”理事会、经营协议会、教育与研究评议会的成立及其作用的发挥尤其是校长权限和影响力的增大（校长是理事会、经营协议会、教育与研究评议会这3个机构的负责人）使得国立大学内部治理结构产生了较大的变化，其结果是部分决策权限由学院向学校上移，决策流程由长期形成的“自下而上”向“自上而下”转变。“法人化前的国立大学以自下而上的决策机制为特征，学部、研究所等二级机构有着很大的自治权限，人事权、财权实际上控制在各学部的教授会（教授会自治）手上。”国立大学法人化之后，学校和学部在治理权限方面的变化是比较明显的。
譬如，学部长的选任，法人化之前学部长由学部的教授、副教授选举产生；法人化之后学部长由教授会提议、校长任命。再如，政府经费的拨款方式，法人化之前，“文部科学省下拨经费是以作为教师组织的讲座或学科目以及由它们构成的学部等为单位，对于政府下拨的经费大学及学部的领导层基本上无权进行再分配，也不能挪作他用”；法人化之后文部科学省不再按照过去讲座、学部的定额标准下拨经费，而是根据一定的测算将每所国立大学的经费以整体方式划拨，由各大学自己决定如何划分经费。
从日本国立大学法人化改革所引起的大学内部治理结构变化可以看出，如何处理校院关系是完善大学内部治理结构的重点所在，一方面要增加大学层面的权力，使大学作为整体提高运行效率，更好适应社会的需要；另一方面要保障学院的学术独立性（这是大学组织的基本所在），使知识传承、学术发展具有良好的氛围与环境。
二、我国大学校院关系的变化与调适
上面所述学院在大学中的地位与作用以及大学内部治理中校院关系的重要性是在大学发展的历史过程中形成的，具有普遍意义。不过，由于不同国家大学生成和发展于不同的历史、文化、制度环境，因此大学中校院关系的样态也各具特色。譬如，可以在以教授组织为核心的大学内部治理模式与董事会领导下的大学内部治理模式中，比较清晰地看到两者校院关系的差异。
我国是近代高等教育的后发国家，在发展过程中不断受到不同外国大学模式的影响。1949年中华人民共和国成立后，社会制度的根本改变使得我国的高等教育发展走上了一条具有鲜明中国特色的道路。中华人民共和国成立后不久，为适应社会主义计划经济发展的需要，政府在高等教育领域开展了一场奠定新中国高等教育体制与制度的改革，建立了以中央政府集中统一领导为主要特征的高等教育管理体制。1952政务院在颁布的《关于修订高等学校领导关系的决定》中明确了集中统一的高等教育管理原则和中央政府管理高等学校的具体内容。“中央高等教育部根据国家的教育方针、政策与学制，遵照中央人民政府政务院关于全国高等教育的各项决定与指示，对全国高等学校（军事学校除外，以下同）实施统一的领导。凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划（包括高等学校的设立或停办、院系及专业设置、招生任务、基本建设任务）、财务计划、财务制度（包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇）、人事制度（包括人事任免、师资调配等）、教学计划、教学大纲、生产实习规程，以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。”在大学内部，改革后取消了“学院”，“系”成为二级机构。
系的性质以及校系关系在政府的文件中也有比较明确的规定。譬如，1961年制定的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》中写道：“系是按照专业性质设置的教学行政组织。系主任是系的行政负责人。系主任在校长的领导下，主持系务委员会和系的经常工作。”“系务委员会是全系教学行政工作的集体领导组织。”“系务委员会由正副系主任、系党总支书记、教学研究室主任及教师若干人组成，由系主任提名，报校务委员会通过，由校长任命。”“系务委员会负责执行学校党委委员会、校务委员会的决议和校长的指示，并且讨论和决定本系工作中的重大问题。”
由上可以看到，在政府集中统一领导的高等教育管理体制下，政府与大学之间的关系具有典型的行政化特征。“高等学校与政府是在国家行政体制内的下级与上级的关系，政府不仅具有高等学校校长的任免权，而且政府的文件、指令也是高等学校办学的基本依据，政府对高校办学的直接领导涵盖高校管理到教学的全部领域。高等学校少有独立办学的权力。”在这样的高等教育制度环境中，大学内的校院（系）关系也同样具有行政化色彩，如政府文件所规定的，系是学校领导下的二级行政组织，系成为大学内部行政体系的一个层级。
文化大革命结束、国家实施改革开放政策之后，随着社会经济体制改革的不断深入及社会主义市场经济体制的建立，我国高等教育发展进入了一个新的阶段，持续不断的改革是新阶段高等教育发展的主要特征之一。1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，扩大高等学校的办学自主权。扩大高校办学自主权的实质是政府将办学的有关权力下放、让渡或转移给高校，调整、改变高校与政府的关系。1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高校的办学自主权。”“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”1998年颁布的第一部《中华人民共和国高等教育法》明文规定了高等学校在7个方面的办学自主权，使得高等学校行使办学自主权有了法律依据。进入21世纪之后，高等教育治理问题开始受到政府、学界、高校的广泛关注。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求：“完善治理结构，公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权，完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境。”
在扩大高校办学自主权、高校与政府关系发生部分改变、高校治理结构改革深化的制度变革背景下，校院关系调整与变化就有了必要的基础，校院关系调整本身也成为高校内部治理改革的主要内容。为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的完善中国特色现代大学制度的任务，教育部实施了一系列的高等教育体制综合改革项目，“试点学院”改革是其中之一。2012年出台的《教育部关于推进试点学院改革的指导意见》（简称《指导意见》），确定了清华大学理学院等17个学院为首批试点学院，赋予试点学院改革学生招录与选拔方式、改革人才培养模式、改革教师遴选、考核与评价制度、完善学院内部治理结构等四项任务。《指导意见》还对试点学院改革提出了24项支持性措施。如：“允许试点学院自主研究确定本科生招生计划”；“扩大试点学院遴选教师的自主权，提高聘用岗位要求，培养和引进具有国际先进水平的优秀教师和研究团队”；“鼓励试点学院实行聘用制，探索年薪制”；“支持试点学院探索更加符合高等教育特点和人才引进规律的薪酬制度”；“支持试点学院改革院长选拔任用制度，试行教授委员会选举提名院长的办法”；“支持试点学院赋予学术委员会学科建设、学术评价、学术发展中的审议权，在学术成果评价等方面的评定权”；“落实和扩大试点学院教学、科研和管理自主权，支持试点学院依照学院章程自主确定发展规划并组织实施，自主配置各类资源，自主确定内部收入分配，自主设置和调整学科专业”等。从上述一些支持性措施不难看出，试点学院改革的基本方向是扩大学院的办学自主权，调整校院关系，提升学院在大学办学及内部治理中的地位与作用。
校院关系调整不仅体现在试点学院改革中，而且一些高校在制定章程和实施内部治理改革时也高度关注了这一点。
譬如，《北京大学章程》将学院列为教学科研单位，对教学科研单位的性质、作用、组织等做了明确的规定。“教学科研单位是指学校内部教学科研组织机构，主要包括学校直属的学院（系）、研究院（所、中心）。教学科研单位是学校教学科研活动的主体，主要从事教学、研究和社会服务。学校按照权责相宜的理念、职责下沉与权力下放相结合的原则，规范有序地授予教学科研单位相应的管理权限，指导和监督其相对独立地自主运行。”
又如，上海交通大学把“院为实体”改革作为学校综合改革的三项主要内容之一，改革的目标是形成校院协同发展、充满活力的大学内部治理结构，促进由“校办院”向“院办校”转变，改革的主要措施包括“院系综合预算”和“协议授权”。在这一改革过程中，校院关系将发生变化，学校与学院之间将不再是“简单的行政隶属关系，而是以对组织目标高度认同为前提的紧密型战略同盟关系”。具体来说，“作为紧密型战略同盟，校院之间的责权划分应该是授权方式而非分权方式；校院之间的工作模式应该是协作模式而非指令模式；校院之间的激励方式应该以目标为驱动而非以利益为驱动”。
尽管在完善大学内部治理结构的改革中校院关系已经引起学界的关注，如有学者分析了92所大学的章程，发现其中55所大学在章程中明确了学校实行“院校两级管理制度”，而且一些高校积极开展了探索调整校院关系的实践，但是长期形成的高校管理行政化特征仍然在高校办学运行过程中发挥着影响甚至主导作用。“在校院关系上，学校一级处于支配的、主导的和强势的地位，学院一级处于依附的、被支配的和弱势的地位。这种关系不仅体现在学院领导班子的配备上，而且还体现在学院的专业设置、招生、人事招聘、职称晋升、课程与教学管理、科研组织、社会服务、国际交流与合作、资源配置等很多方面。”
因此，从我国大学校院关系发展的历史与现状出发，在完善大学内部治理结构中调整校院关系首先要解决的问题是如何进一步扩大学院的办学自主权。2017年国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，要“推动高等学校进一步向院系放权”。那么，什么样的权限应该向学院下放，或者说学院需要什么样的办学自主权呢？学院的学术机构性质决定了学院所应拥有的权限首先是与学术直接相关的，譬如依据学术判断招录学生、决定传授知识的内容与过程、评价学生学习成果、选任教师、组建基层学术组织等。其次，学院所应拥有的权限还包括与学术间接相关的。现代学术活动的顺利进行受许多环境因素的影响。为保障学术活动的正常开展，学院还应拥有学术活动管理、学术活动保障等方面的自主权。
大学向学院放权、扩大学院的办学自主权后，学院如何合理运用权力将取决于学院内部的治理结构是否完善。在我国长期形成的大学体制内，学院作为学术机构的学术性受到遮蔽，学院作为行政组织的行政性过于凸显。因此，彰显学术性、使学术性与行政性达到一定程度的平衡是完善学院内部治理结构所要解决的重要课题。所谓彰显学术性，首先在于更好地发挥学术组织（学术委员会、教授委员会等）在有关学术事务方面的决策权和管理权。在彰显学术性的前提下完善学院内部治理结构还要遵循平等、民主的原则（平等、民主是学术组织的基本特性）。学院中的“每个人都应该有平等的权力去检验自己不同于专业同行的观点。结果形成了强烈的社团意识，即不论年龄和地位差别，学者必须尊重各自的独立地位。用制度的术语说，它要求有一种结构，其中的成员有平等的权力参与决策”。只有形成良好的学院内部治理结构，扩大学院办学自主权、调整校院关系的改革才能产生积极的效果，也才能为繁荣学术创造更加合适的制度环境。
（作者：胡建华，南京师范大学教育科学学院教授、中国高等教育学会学术委员会委员）