来 源:中国高等教育学会网站    2010-9-10

祁型雨  沈阳师范大学教育经济与管理研究所

本文是《国家中长期教育改革与发展纲要》《教育体制改革与制度创新》专题研究成果之一。

研究组组长：孙绵涛；副组长:祁型雨；成员：于文明，杨克瑞，胡悦，刘丹。

教育管理体制改革的重心是重建公共教育权力体制。重建公共教育权力体制应从体制内部的权力下放和体制外部的权力转移两个方面建立一个多主体、均衡的公共教育权力体制。体制内部的权力下放，意味着要改变过去以命令和服从为主要特点的权力关系，在中央与地方之间、政府与各级各类行政组织之间建立起以指导、监督为特征的权力关系，以最大限度地提高各级各类政府及其人员的积极性；体制外部的权力转移，意味着要改变主要由政府提供公共教育资源的状况，把过去由政府提供的具有竞争性的、选择性的公共教育资源交由市场和社会提供，在政府、市场、社会、学校之间建立起以参与、协商、谈判、监管为特征的权力关系。其中，第二个方面主要涉及的是办学体制的改革问题。

一、办学体制改革的政策法规分析

办学体制改革是我国教育体制改革的重要内容。国家或政府对办学体制的管理和规范，主要是通过制定和实施相关政策法规来实现的。我国自20世纪80年代以来相继制定和实施了一系列有关办学体制改革的政策法规。这些政策法规为我国各级各类教育的改革与发展提供了制度保证。通过分析改革开放以来的政策法规性文件，从中可以把握我国办学体制的改革历程和主要特征。

总体来看，改革开放以来我国办学体制主要经历了从“公立学校占有绝对优势，民办学校处于拾遗补缺的地位”到“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的改革历程，从对其严格控制，到默许，再到积极鼓励和支持，政府逐步放开了民办教育的办学权。

1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》、1997年颁布的《社会力量办学条例》、2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》是具有标志性意义的有关民办教育办学体制改革的的政策法规性文件。据此，可以把民办教育办学体制改革的进程大致划分为三个阶段。

第一阶段：《中国教育改革和发展纲要》首次提出民办教育的发展方针，即“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。

第二阶段：《社会力量办学条例》是国家第一部专门规范民办教育的行政法规。该条例的出台及实施标志着民办教育进人了一个依法发展与调整的新时期。但总体来说，《社会力量办学条例》只是着重对民办教育的投资体制进行了规范，并没有从民办学校与公办学校共同发展的角度进行统筹考虑，对于深层次影响民办教育发展的办学体制问题并没有加以明确。国务院1999年批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》也只是进一步强调了社会力量办学的“十六字方针”。

第三阶段：《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。同时，国家鼓励捐资办学，鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。该法首次提出，国家支持和鼓励社会组织和个人到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校，发展教育事业。2004年教育部颁布的《2003—2007年教育振兴行动计划》提出，大力支持和促进民办教育持续、健康、协调、快速发展。同时首次提出，鼓励社会力量与普通高等学校按民办机制合作举办独立学院，实现社会创新活力、资金资源与现有优质教育资源的有机结合，有效拓展民办高等教育的发展空间。积极推进各级各类教育的体制改革和制度创新，凡符合国家有关法律法规的办学模式，均可大胆试验，使民办教育发展迈出更大的步伐。相对于《社会力量办学条例》而言，《民办教育促进法》有了很大突破，它是我国民办教育走上规范发展道路的里程碑，预示着我国教育体系正朝着公办学校与民办学校同台竞技、共同发展的格局迈进。

经济基础决定上层建筑，经济体制的变革必然要求办学体制与之相适应。考察和分析改革开放以来的政策法规可以看出，我国办学体制的改革思路主要是围绕“如何办”“谁来办”“以谁办为主”展开的，其核心问题就是如何处理好政府与市场之间的变动关系，改革与发展各级各类民办教育。改革开放以来，随着我国市场经济体制的渐趋成熟，市场作为一种新的力量不仅影响着教育内部各要素之间的关系，而且还使政府的教育管理职能相应发生了重大转变，突出表现在办学权从政府包揽到逐步放开，再到进一步放开，市场力量逐渐在办学体制上占有一定的地位。客观地讲，我国改革开放以来的政策法规特别是近年来关于民办教育改革与发展的政策法规都不乏科学性和前瞻性。但同时发现，我国办学体制改革的政策法规还存在着诸多缺失，明显地与市场经济的发展态势不相适应。从内容上看，这些政策法规对市场力量的估计仍显不足，对民办教育办学体制中政府与市场力量没有加以区分和侧重。从形式上看，这些政策法规还欠完整，有些政策法规适用范围不明确，各部门的相关政策法规不协调。例如，办学形态、主体多样化与规范问题；公办学校转制的必要性、正当性、合法性问题；公共部门与私人合作办学问题；营利性与非营利性民办学校分类管理的问题；合理回报与公益性、减免税的冲突问题；公共财政资助民办学校的必要性和合法性问题，等等，政策法规并没有进行明确而具体的规范。因此，随着市场经济向纵深领域的推进，我们需要制定和完善有关办学体制改革的相关政策法规，为民办教育的改革与发展提供良好的制度环境。

二、办学体制改革的现状分析

随着我国市场经济改革的不断深入，迅速发展的各级各类民办教育成为我国教育事业的重要组成部分，有力地促进了多元化办学局面的初步形成。目前，我国民办学校的办学模式，除了转制学校（含独立学院）、校中校（含二级学院）等适应市场经济而发展起来的办学模式外，社会各方的积极参与是其快速成长的重要条件。企事业单位或个人、海外华人华侨积极投身于民办教育，为我国多元化教育模式的构建注入了新的生机和活力。但就整体而言，我国民办教育的发展还不尽人意。在很大程度上，办学体制改革的核心问题就是进一步开放教育市场、大力发展民办教育的问题。虽然我国自20世纪90年代中期就已经开始重视民办教育的发展，并相继出台了一系列政策法规，但由于各种社会因素的影响，新世纪我国民办教育不仅没有迎来发展的春天，反而迎来了所谓“倒春寒”，大量民办教育机构入不敷出而惨淡经营。究其原因，也是多方面的。

1.政府支持问题

民办教育虽然以社会力量办学为主要的投资形式，但在世界大多数国家，政府的扶植与资助都是其投资体制的基本内容。然而，我国对于政府所举办的公办教育的经费提供已经是捉襟见肘，就更难以拿出多余的资源用于资助民办教育。民办教育的投资问题之所以还要再次引出政府职能问题，这首先是由教育的外部性所决定的，其次是由教育的公益性所决定的。可以说，扶植和资助民办教育的发展，恰恰是政府借助于社会力量办教育的一条捷径，是减轻政府教育负担的一种通途。虽然我国各级政府出台了一系列政策法规，但是都没有能够完全落实这些良好的政策设计。因而，放下思想观念的包袱，打破部门行业的本位主义，是解决我国民办教育投资不足的重要举措。

2.民办教育的市场化运作问题

从市场方面而言，由于受教育非营利性前提假设与投资“合理回报”问题的困扰，我国投资主体的积极性没有得到充分的发挥。其实，民办教育的营利性或非营利性并不是其天然属性，而是投资者个人的志向与选择。政府可以主张民办教育的非营利性，但未必就是一种必然的规定。事实上，营利性教育机构在世界各地都是存在的，营利性机构同样也可以从事公益性事业。问题的关键就在于，不同性质的教育机构承担着不同的责任或义务，政府应当对不同性质的教育机构进行分类管理，通过政策法规来明确规范不同性质教育机构的活动。

3.完善法人治理结构与提升质量问题

提升民办教育的发展水平既需要政府有力的监督管理，也需要其自身的努力。当前民办学校存在的诸多问题与其自身治理结构的不完善有着很大的关系，如一些学校的家族式管理模式，学校管理者的家长作风、个人专制等。因此，建立健全民办学校法人治理结构，提升现代化管理水平，是民办教育者自身的责任，也是政府有力引导的监管责任。通过完善民办学校督导制度，我们完全可以放心地发展民办教育的市场力量，并且有信心将其有力地掌控在国家教育方针的正确轨道之下。

我国民办教育办学体制改革中政府与市场的关系问题，归根结底是政府如何完善自身定位、积极培育市场的问题。教育市场化改革的实践表明，政府与市场都是推动教育发展的基本力量。市场经济改革极大地开发了教育市场力量，激发了教育创新活力。在市场力量的积极推动下，教育领域初步形成了资本市场、生源市场、就业市场、科技市场等四类教育市场。[1]教育市场的发展，对我国教育事业的发展水平与质量都具有重要的影响。正是在教育市场的催化过程中，我国初步形成了国家、集体和个人多渠道举办教育、教育资源优化配置和有效使用的良好局面。而政府无论在有形的资源投入还是在无形的机制改革方面，都对教育改革与发展起着极为重要的作用，甚至是其他方式所不能替代的作用。但在政府与市场职能的转变过程中，我国办学体制改革仍然存在着一些职能不清或交接不顺的问题，突出表现在政府依然干涉过多，教育市场的发育仍然很不成熟，严重影响了民办教育事业健康有序的发展。因此，正确处理好政府与市场的关系，构建自主、有序、和谐、高效、充满生机与活力的办学体制，仍然是我国未来一段时间办学体制改革的基本目标。从改革路径上来看，政府放权的成功与市场监督机制的完善密切相关。政府只有通过委托评价、学校自我评价、社会中介评价、公众参与评价等多种途径相互结合的机制，建立健全教育质量评估和监测的体系，我国的教育市场才会从无序走向有序。基于此，我国民办教育办学体制改革的关键就在于，明确区分公共教育领域中的政府、市场和学校的行为边界，政府依据相关政策法规进行管理、拨款、指导和监督；市场在资源配置与机制创新两方面积极推动教育的现代化变革；各级各类民办学校真正享有法人地位，能够依法自主办学。

三、办学体制改革的域外借鉴

在当今国际竞争异常激烈的背景下，世界各国已经充分认识到了教育在国民经济增长、提升国家实力过程中的不可替代性，纷纷进行了教育改革，并且已经取得了显著成绩。

美国和英国教育改革的主要趋势是“教育民营化”。教育民营化就是在教育中引入市场竞争机制，同时强调政府的教育管理和监督作用。美国教育改革主要是通过磁性学校、契约学校、家庭学校、特许学校、学券制等形式逐步实现公办民营，以改善公办学校的办学条件，提高办学活力。英国教育民营化主要是通过几部法律的制定而实现的，比如《1980年教育改革法》中的公助学额计划、《1988年教育改革法》中的自由入学政策、直接拨款公办学校和《1998年教育法》中的教育行动区计划。公助学额计划是指政府为来自低收入家庭的优秀学生进独立学校提供全额或部分学费资助。自由入学政策是指以某年的招生数作为一个学校的标准招生数，学校在标准招生数之内不得拒绝学生的入学申请。该政策的实施使各个学校的招生不再得到地方教育行政局计划的保护，更多地依赖标准招生数之内家长的选择。在被选择的过程中，学校通过不断倾听消费者的呼声，强化自身竞争性，不断提高办学水平。直接拨款公立学校是指任何公立中学和学生人数超过300人的公立小学，经家长秘密通讯投票认可，都可向中央教育主管大臣申请脱离地方教育行政当局的控制，成为直接拨款公立学校。这就将公立学校的所有权从地方教育行政当局转移至独立的托管机构，能够在确保义务教育完全免费的前提下避免地方教育行政当局的消极影响，以实现学校自主经营、自主管理。教育行动区计划是指政府在教育薄弱地区成立教育行动区，并将该区公立学校的管理权向社会公开招标，社会各界都可以提出申请来接管所属公立学校。教育行动区计划可以吸引教育领域以外的社会力量参与薄弱地区学校的管理与运营，从而为薄弱学校带来新的管理经验和管理资金，提高这一地区的办学质量。[2]

日本的私营部门无论是在小学、中学还是大学都扮演着重要的角色。无论哪一个阶段的改革都正朝向按个别家庭和社会的需要，迈向非中央化和个人化。一是正规私立中小学影响力逐渐增加，被视为国立或地方政府管理的正规学校的竞争对手；二是供学生在常规学校下课后或周末参加的培训班逐步增多；三是公立学校聘请私营企业的退休行政人员当校长；四是学校选择制虽尚处雏形阶段，但为许多年轻父母和社区所欢迎，人们对公有民营学校具有强烈兴趣。至于高等教育，日本从2004年4月1日起，所有89所国立大学成为中央政府的“独立机构”，以“国立大学法人”的面貌出现，迈出了日本高等学府成为民营机构的第一步。新国立大学法人享有自主和独立的管理权限，文部科学省不再对其严格控制，政府削减对各国立大学法人的支助，每所大学都必须和私营公司建立较强的联系以获得更多的办学经费。而政府只是在基础学术研究和培育高层次专业人士方面，继续对国立大学提供协助。[3]

综上所述，发达国家和地区为我国办学体制改 革提供了以下五点启示。

1.积极回应市场需求

政府的教育投入总是有限的，而社会的教育需求多种多样，因而即便是有着悠久私立教育历史的经济发达国家也一再对市场需求作出积极回应，私立教育在规模和数量上都在不断扩大。可以说，向民间开放教育市场是现代国家解决教育治理问题的重要的公共政策选择。有些国家如日本、韩国对私立教育更是采取了先放开发展，待规模扩大以后再加强管理、增加资助、提高质量的发展措施，因此才能在短期内实现中等教育和高等教育普及。又如美国是通过在原有的精英教育系统之外，大力发展私立高等教育和社区学院来实现高等教育普及的，走的也是从数量扩张到质量提高的道路。

2.完善和落实政策法规

许多西方发达国家私立学校的政策法规比较系统、配套和健全，它们不仅在宪法中确立了私立学校的合法性，允许社团组织和个人多形式多渠道办学，而且在教育基本法中明确了私立学校的管理体制和运行机制，而有关私立学校的单行法则更具有针对性和操作性。如私立学校的地位、私立学校的性质、私立学校的设置程序及标准、私立学校主管部门的权利和义务；私立学校的权利和义务、对私人捐资兴学的奖励办法等都是以规范性文件确定下来，并且确保政策法规的一视同仁，使公立和私立学校能够并存并荣，互相竞争，共同促进教育水平的不断提高。

3.要有适度的宏观调控

西方发达国家都采取了不尽相同的方法对私立学校进行控制和管理。例如，美国政府对私立学校的监督检查就是多方面的，包括学位授予权的审批；财务审计和税收检查；州政府有关部门对学校建筑设施安全状况、卫生状况、消防设施等方面定期检查；私立学校的办学条件、系科专业设置、教育质量等是否被政府和社会所认可，则要通过地区评估组织的合格鉴定。美国各州都建立有中介性质的学校评估组织，还有70多个全国性学科专业评估组织，对保证私立学校的办学水平和质量起到了监督检查的重要作用。[4]

4.对民办教育进行扶持和适当的财政资助

民办教育属于准公共产品，其所提供的产品具有正外部性特征，这是许多国家为私立教育提供财政资助的一个主要理论依据。国外政府财政资助主要有两种方式：一是直接资助。政府为那些具有正外部性特征的民办学校提供一定的经费，如把学生和教师确定为资助对象，让获得经费资助的学生选择学校，让获得经费资助的教师从事研究或教学改进活动。二是间接资助。鉴于政府的财力所限，政府只提供政策支持，如建立引导由投资办学向捐资办学转变的税收导向机制；在提供助学贷款和交通补贴上，对民办学校和公办学校的学生实行一视同仁政策；优化民办学校融资的制度环境等。[5]

5.注重提升民办教育质量

质量是民办教育的生命之源，是民办教育可持续发展的根本。在欧美许多发达国家，私立教育往往是精品教育的代名词，社会上层人士往往以能就读于名牌私立学校为荣。且不说世界名牌私立大学如哈佛和耶鲁，即便是名牌私立中小学如英国的伊顿公学，广大学生家长也是趋之若鹜。因为这些私立学校具有独特的校本文化、超前的教育理念、高素质的教师队伍、科学的管理制度、优良的学习环境、先进的教学设施、富有特色的学习内容等，因而其教育教学质量、管理质量、升学率和就业率都比较高。另外，这些民办学校比起公办学校来具有更多办学自主权，更乐意、更容易进行教育改革，因而对瞬息万变的社会现实具有更强的适应性。

参考文献:

[1]张德祥.市场经济体制下政府、市场、大学新型关系研究[J]. 辽宁教育研究，2005,（7）.

[2]张晖.英美教育民营化改革及其对我国的启示[J]. 浙江树人大学学报，2006,（3）.

[3]渡边聪.私立教育在现代日本教育发展中的角色[J]. 教育发展研究，2005,（10）.

[4]胡彩芬.国外民办教育的经验与启示[J].当代广西，2004,（7）.

[5]冯换兵.政府规制与民办高等教育的发展[J].江西教育科研，2007,（1）.