来源：《中国高教研究》 2019年第5期
摘要：当世界一流大学建设所需要的来自大学系统外部的制度及资源供给问题得到较好解决之后，对一流大学建设得失成败具有决定性的影响则主要来自于大学内部治理体系。在讨论大学理性、资源基础及治理模式三大要素与一流大学建设的关系基础上，进一步阐述大学治理现代化之于一流大学建设的重要性，并从一流大学的治理理念现代化、治理结构现代化及治理能力现代化这三个维度，对一流大学治理体系现代化建设提出具有操作意义的建议。
关键词：一流大学；大学治理；现代化
一
关于世界一流大学建设，笔者形成了三个学术观点。其一，在国与国的激烈竞争中，败下来的无一例外都是或将来一定是高新知识落后的国度。大学作为高新知识的创造者、传播者、垄断者在很大程度上拥有决定国家前途命运的知识权力，国家兴衰大学负有重大责任。这是一个关于高新知识及与其高度相关的大学之价值的判断；其二，世界一流大学建设有必要充分发挥我国体制“高度集中带来的高效率”这一中国特色社会主义的优势，中央政府要在制度供给侧为大学按规律办学治校创造必要的体制机制环境前提下，做出以资源配置为激励手段、以提高大学竞争效率为目的的政策选择和制度设计，即以“目标明确、重点突出”“数量控制、资源集中”“效率优先、实力取胜”“机会公开、竞争择优”的原则遴选“一流大学和一流学科”，彻底改变传统学科的概念及“多多益善”的思维方式和决策模式。这是对关于“双一流”建设高校如何遴选给予的宏观决策建议；其三，当有利于世界一流大学建设的包括良好观念与制度环境及充足经费投入的外部条件完全具备且稳定后，一流大学建设的得与失、成与败取决于大学自身如何治理。这涉及大学内部治理之于一流大学建设的关系及其如何治理才有利于一流大学建设的现实操作问题。
关于大学内部治理对一流大学建设是否具有影响和制约以及具有什么影响和制约，笔者有如下的思考。一是大学能否自觉按一流大学应有的规律办学治校育人，这属于大学治理之理念层面的问题。笔者在《世界一流大学建设六要素》一文中予以了专门阐述；二是大学能否充分利用资源优势确保资源高效率利用，这是关于大学资源如何科学配置及其提高资源利用效率的问题。笔者在《关于“世界一流大学建设”的理性思考》及《学科还是领域：“双一流”建设背景下“一流学科”概念的理性解读》中予以了富有创见的讨论；三是大学必须构建有利于一流大学按规律办学治校“效率优先”的治理结构，这是涉及大学治理模式的问题，笔者在《论大学的善治》一文率先提出了大学善治结构的建构必须遵循“效率优先，整体设计，民主管理，依法治校”的治理原则。
大学理性、物质基础及治理模式这三个要素构成对一流大学建设发生影响的金字塔。（见图1）首先，大学的学术属性决定了其必须是一个自觉自律的理性组织，其行动受制于大学理性且其行动结果很大程度是被大学组织及其成员所持的理性预先决定的。一流大学建设必须以遵循大学办学治校育人的属性及规律为指导，所以大学理性之于一流大学建设中具有置顶的重要性。其次，大学是需要靠消耗大量资源以支撑的贵族型学术组织，对巨大资源的依赖是一流大学建设不可或缺的资源基础，由于资源之于任何一所大学都是有限的并非取之不尽用之不竭，所以即便在西方高等教育强国，一流大学也只能是少数大学的理想和目标。其三，上述两个要素具备后，一流大学能否建成则完全取决于大学的内部治理模式，所以治理模式是一流大学建设底部厚重的不可逾越的操作性基础，对一流大学建设的得失成败具有决定性的作用。
大学理性的问题学界已经讨论很多了，不必赘述。近3年我国在经费预算排名前10位的一流大学建设高校基本呈逐年增加的趋势，至2018年预算最低的武汉大学也达93.5亿元人民币，而清华大学高达269.5亿元人民币。尽管从决算情况看，上述大学都有不同程度的降低，但总体而言，绝大多数大学的预决算都呈逐年增加的趋势，有些大学增速十分惊人。如清华大学2017年的预算比2016年增加了51.1亿元人民币，决算增加了24.99亿元人民币，每年预决算增幅数亿及上10亿元人民币的大学亦非少数。（见表1）为便于与欧美一流大学对照，笔者请熊万曦博士据相关大学官网公布的最新数据，就2018年US. News世界大学综合实力排名前10位大学的年度经费开支情况制作了表2。其中年度开支最高的是斯坦福大学为58.53亿美元（折合人民币 406.3亿元），普林斯顿大学最少为14.67亿美元（折合人民币 101.8亿元）。由此可以得到结论，无论中国还是欧美，凡一流大学无不是强资源依赖型学术组织。
二
就经费投入而言，我国排名居前的一流大学建设高校已经接近或不输于世界综合实力排名靠前的欧美大学。若考虑到我国一流大学建设的资源条件的极大改善是在中央高层基于提升我国教育发展水平、增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础的国家战略发展需要，在中央深改组对此专题研究后2015年10月由国务院制定推出了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，2017年1月，又由教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，并在同年10月把加快“双一流”建设作为实现高等教育强国的战略目标写进党的十九大报告的政策制度背景下的结果，所以可以断言，新一轮的一流大学建设无论在中央政府的制度供给方面还是资源供给方面均极大满足了一流大学建设的需要，时下是我国的一流大学建设适逢其时的最好时期和最好环境。
然而，若要在较短的时间内把建成世界一流大学这一仰望星空的理想变为脚踏实地的现实并非易事。如图2所示，笔者把改革开放后40年我国的世界一流大学建设分为两个阶段：第一轮的世界一流大学建设从1998年提出，是“985工程”“211工程”建设阶段；第二轮的世界一流大学建设从2015年开始，是“双一流”建设阶段，两个阶段正好相隔20年。在世界一流大学建设两个阶段的20年间我们都遇到了建设发展中的瓶颈。第一个瓶颈是“985工程”“211工程”期间的“经费短缺”，该阶段我国主要通过加大投入解决一流大学建设的资金困窘问题。但由于长期积淀下来的高等教育投入不足缺口较大，这一轮的世界一流大学建设的经费更多用于整体办学条件的改善；第二个瓶颈是进入“双一流”建设阶段后如何解决“治理效率不高”的问题，因为在制度供给和资源供给的问题都已经得到根本解决的前提下，如果我们的“双一流”建设成效不佳就不能再以制度供给不足、资源不足等外部环境不够好为借口加以推脱。若真是这样，中央高层以“双一流”建设取代“985工程”“211工程”的意义和价值则会受到人们的质疑。
事实上，就上述两个发展瓶颈而言，资源充足仅是一流大学建设的必要条件而非充分必要条件。换言之，资源充足并非一流大学建成唯一的必要条件。相对而言，富有效率的大学治理体系及与其高度相关的大学治理能力之于一流大学的建成更加重要，否则大学的资源优势就会因为治理效率的低下消减甚至变成沉没成本。在资源问题解决之后一流大学建设得失成败就没有了资源困窘的藉口，其内部治理体系的优与劣则成为决定大学竞争胜负的实力所在。在世界一流大学建设及其竞争中，我们大学内部治理体系效率不高的问题已经暴露无遗，若不对大学内部治理体系加以以效率优先为价值引领的改革即致力于大学内部治理体系的现代化，恐怕其不仅难以肩负以具有国际比较优势为特征的世界一流大学建成的重任，甚而连建成一所富有办学效率之大学都难成其为可能。在一流大学的建设进程中凡办学治校者必须认识到，旨在一流大学建设目标的大学竞争，其竞争力提升与资源困窘的矛盾已经发生了向竞争力提升与内部治理体系落后之矛盾的转化，进入一流大学建设生态群的大学竞争，决定其成败的是大学内部治理体系的竞争。不解决大学内部治理体系现代化以提升治理能力的问题，在一流大学的激烈竞争中，我们就可能由于一流大学竞争要素金字塔结构中具有底部承重作用的治理模式的问题而功亏一篑。
三
关于大学治理体系现代化讨论，首先需要厘清现代化概念。《2017中国教育研究前沿与热点问题年度报告》一文，在“加快教育现代化 建设教育强国”的前沿热点标题下，专门辟有“教育现代化的内涵与标准”的内容，关于教育现代化的内涵界定，引用了3位学者的观点。其一，“教育现代化的本质是教育现代性的增长。教育现代化存在的合理性在于其有效增进社会的现代化和人的现代化。教育现代化评价的切入点是教育形态，是对教育管理、教育体系、课程与教学、教育资源等的评价以及对教育结果的评价。教育现代化任重道远，须促进教育发展方式的转变，真正实现教育的健康发展”；其二，“教育现代化的内涵应从‘公益性’和‘公共产品’概念转向‘共同利益’概念，受教育者的选择权和学习形式应走向多元、平等，学习者的学习应具有终身性、连续性和自主性，应将人的全面发展的各个方面纳入政策视野”；其三，“教育强国必定强在质量上，教育竞争力评价指标体系，包括教育公平、教育质量、教育保障和教育贡献四个维度。”上述关于教育现代化内涵的表述，让笔者更加坚信“现代化”在学术上是个涵义边界不清的模糊概念。事实亦然，在2013年由中国高等教育学会举办的主题为“改革·质量·责任：高等教育现代化”国际论坛上，应邀在大会主会场和分论坛做学术报告的5位外国学者，无一人直接讨论现代化的概念，他们全部脱离论坛的主题自说自话言论高等教育不同领域的问题。会议期间，笔者专门问及个别海外学者为何不根据论坛主题需要讨论高等教育现代化的问题？回答是关于现代化的概念不好把握。其实在西方学界多是把高等教育现代化“当作以某种价值为取向的社会发展进程来认识的，如高等教育的普及化、网络教育等，这是代表高等教育的发展方向”。
基于研究规范和给上述论坛做总结报告的需要，笔者对“高等教育现代化”的界定如下：“高等教育现代化是以国际高等教育最高水平、最先进状态为参照的目标体系和追求，是具有时空局限性的相对概念，反映未来某阶段或现实高等教育发展的最高水平及其综合实力的最强状态。”进一步的认识是：高等教育现代化既是高等教育未来发展的方向和目标又是高等教育发展的进程和状态，高等教育现代化既是适于国家竞争和国家需要又引领国家现代化发展并构成国家现代化不可或缺的基础。为了有利于指导高等教育现代化的发展方向，在这个报告中我又具体提炼出对高等教育现代化具有操作意义的六大要素：高等教育的普及化、高等教育的高质量、善治的高等教育结构、高等教育的国际化、高等教育的信息化及高等教育学习化社会。其中善治的高等教育治理结构具体到高等教育的实施者而言即属于大学治理现代化的问题，这个问题过去被我们诸多大学所忽略而现在到了不得不加以高度重视的时候了。有了对“高等教育现代化”这一上位概念的认识，关于本研究“大学治理现代化”之概念的界定就有了如下的借用：所谓大学治理体系现代化是大学从以控制为手段的传统管理模式向以效率为目的现代治理模式变革和转型的过程，是按大学应有规律办学治校育人的，以人才培养及知识创新的高质量、高水平、高效率为目标追求的，富有竞争力的大学治理模式。大学治理体系现代化的要素包括：大学治理理念的现代化，大学治理结构的现代化及大学治理能力的现代化。上述关于大学治理体系的理解，无疑要比“大学治理现代化指以累积治理有效性来强化其合法性的过程”这一仅强调大学治理现代化的关键是提高治理有效性之说，要全面且更贴近大学治理体系现代化的内涵界定。
为加深对大学这一特殊的社会组织之治理体系现代化的认识和理解，笔者借用物理学的“场论”及“耦合”两个概念及其理论对大学治理体系现代化问题予以形象化的说明。何谓“场论”？物理学中把某个物理量在空间的一个区域内的分布称之为场，如温度场、密度场、引力场、电场、磁场等，任何物理场均有其势能且彼此会产生相互影响和相互作用；而“耦合”是与“场论”彼此密切关联的概念，即在现实世界中存在许多的物理场，物理学要解决的是这些物理场的叠加问题，即场与场之间能量的传递和接收，这种多个物理场相互叠加的问题就叫耦合。物理学的场论可以引进到社会组织系统的治理，借鉴这一理论可以把大学视为由诸多组织形式的能量场构成的巨大系统。为了讨论方便笔者把大学组织系统简单划分行政子系统和学术子系统，但就权力体系而言大学是个复杂系统，其内部的场远不止这么简单。大学内部的行政子系统与学术子系统都是具有能量且彼此影响的势场，但两个系统在大学内部的职能约定不一样。如行政系统专司管理职能，其通过建立一套规则对学术系统施加影响以维护大学组织必要的运行秩序；而学术系统专司人才培养和知识创新的组织职能，大学对社会的贡献主要取决于学术系统的能量大小及其作用的发挥，但在大学这个大系统中学术系统受制于行政系统的影响。所以有什么样的大学内部治理体系就有什么样的大学，若大学的行政体系像个官僚机构，大学就是一个难以按大学应有规律办学治校育人的官僚机构至少是半官僚机构，学术系统的社会贡献因此就会受制。之于一流大学建设而言，只有该大学的行政系统和学术系统成为相互配合的协同系统，即两者形成的能量场发生高度耦合，一流大学建设的目标设计与大学内部治理的结构安排两者的逻辑才能自洽。在这样一种治理状态下，一流大学的建设成效才能达至最佳。有了上述关于大学治理体系现代化的感性认识后，下面简要讨论一流大学建设与大学治理体系现代化的3个问题。
1. 一流大学建设与治理理念的现代化。关于大学治理理念的现代化的强调和认同，首先要回归对大学组织基本属性的认识。大学是高度依赖个人创造力的教育和学术机构，对什么是世界一流大学的特征笔者曾作过如下的定义：除了其所有要素都必须是世界一流外，世界一流大学必须具备这样三个特征，具有世界最高水平的学术实力，在学术上做出了世界最高水平的知识贡献，因此获得了国际最高评价且广泛认同的社会声誉。根据这些特征可以得出一个结论：卓杰教师的遴选及其价值体现之于一流大学建设具有决定性。由于经典意义上的大学是近一千年发展历程已经高度成熟的理性组织，就大学组织属性等理念而言，其所谓的现代化就是对其认识的返璞归真。如大学作为知识传承和创新的学术组织，对其具有决定性的要素就是人才。一流大学是一流人才支撑的结果，如果一流大学希望在学术系统中的教师其积极性及聪明才智得到充分发挥从而为国家做出更大贡献，那么大学的行政系统要回答如下问题：学术系统及其成员在现有的治理体系下能做什么及能否做得更好？我们是否有能够遴选和延聘到卓杰人才的制度设计？以及这些专业卓杰者是否处在受尊重且其聪明才智可以得到充分发挥的文化环境中，等等。美国为什么能够成为全世界最强大的高等教育体系，因为其大学校长均持有这样的治校理念并以此引领其治校：聘用最优秀教师并让他们心情舒畅地留下来安心工作。2018年6月笔者带着教育部重大课题攻关项目《高校内部治理体系创新的理论与实践研究》课题组的几位同事到斯坦福大学和加州大学总校及伯克利分校去调研，在对硅谷的创建者、计算机图灵奖得主、斯坦福大学前校长约翰·亨尼西先生的访谈中，他对关于“大学治理最重要因素是什么”的问题做了如下的回答：如果要我选择一个最重要因素的话，那就是信任教师并与教师保持良好合作关系。如果教师不信任你，认为你不重视他们的利益诉求，大学将一事无成。事实上，如果回顾美国大学发展的历史，大多数失败或被迫辞职的校长的主要原因在于教师对其提出了异议而非董事会。在对关于“学术权力与行政权力的关系”问题的回答，他的重点依旧在教师以及学生：我们一直努力确保教师和学生能够做得最好，即教师从事最好的研究，学生获得最好的学习机会。就我和教务长而言，我们一直认为我们的工作是为教师服务，我们一直视自己为教师的服务人员。当然，关于教师及其学生之于一流大学建设意义和价值的认识并不是大学治理理念现代化的全部，但他们是最具引领性的，脱离了教师和学生，大学失之存在的意义也失之存在的基础，一流大学尤其如此。
2. 关于一流大学建设与治理结构的现代化。在推进大学治理结构的现代化时要克服两个误判：其一，把加强大学内部的管制与大学的秩序混为一谈，以为加强对大学内部的管制就能强化了大学的秩序；其二，大学的行政权力是指向效率的而学术权力是有悖于效率的，所以学术权力必须服从行政权力。大学是一个以智力劳动为特征的学术系统，过度控制带来的所谓秩序只会导致对学术生态的伤害和学术活力的窒息。关于大学治理效率的最终判据绝非大学的行政权力的效率本身，而根本取决于由大学学术系统决定的人才培养的高质量和知识创新的社会贡献度。所以，一流大学其治理结构现代化的价值取向应该是：行政系统不再是对学术系统的简单管控而是通过共同治理方式让两个系统形成的能量场高度耦合，行政系统的价值所在是让学术系统的能量得以充分的释放而不是相反。大学治理结构现代化的行动方案应该做出如下的选择：建立健全校院两级学术委员会等学术权力机构并通过《大学章程》明确其权力责任及其合法性，特别是要积极推进治理重心向学术系统的下移及治理权力的下放这一治理结构调整，让学院（学部、学系）更多地决定和管理自己的学术事务。如同大学向政府提出自主办学的诉求一样，大学内部的学术机构也有类似的诉求，一流大学在治理结构现代化的进程中，其领导层对来自诸如学院（学部、学系）等学术组织的这一权利诉求不仅要予以理解，更为重要的是付诸于行动。关于斯坦福大学的治理结构约翰·亨尼西先生如是说：斯坦福大学的决策及其治理实行分权制，董事会在斯坦福大学的权力架构设计方面具有最终权力，校长和教务长在诸如财政等事务上也有一定权力，但诸如教师招聘、学位授予和课程设置等学术事务则由教师他们自己的学术权力系统决定。大学人才培养和知识创新的主体在学院，斯坦福大学一方面赋予院长很多权力以便其开展工作，另一方面注意招聘那些具有领导力的能够引领学院开展开拓性工作的学术领导者，以便他们能够很好地担负起诸如决定学院预算等学院治理的事务。
3. 关于一流大学建设与治理能力现代化。量子力学创始人德国物理学家普朗克以科学家的睿智和敏感发现人类在对世界认识上的一个不足。他提出，科学是内在的统一体，它被分解为单独的部分，不是由于事物的本质，而是由于人类认识能力的局限性。系统论与普朗克的观点不谋而合并有了自己的发展，其强调两个基本观点：系统具有整体性，系统要素的结构决定功能。可以说具有方法论意义的系统理论的出现，改变了人们碎片化的思维方式并以结构主义特有的高屋建瓴对社会系统的重大决策开始注重顶层设计、整体思维。大学治理尤其是一流大学治理的有效性与大学治理要素间的关联性即结构高度相关。在大学治理现代化的问题上决不能用头痛医头脚痛医脚的就事论事方式进行简单处理，因为大学治理结构本身就是对大学建设不可或缺重要影响力。但必须指出的是大学治理结构并非是与大学治理能力提升唯一相关的要素，当大学的治理结构确定后谁担任治理主角对大学的治理成效影响甚大。组织理论及社会行为学、领导力理论认为：治理者的治理能力亦即领导力之于治理成效与治理结构同样重要，中外都循此规律。英国华威大学Amanda Goodall教授在其关于“研究型大学与校长的关系”追踪研究发现：优秀学者担任校长与大学领导力的关系呈正相关。习近平总书记在有关国家治理体系及治理能力现代化的问题上特别强调了人才的重要性：“国以人兴、政以才治”，“治国之要，首在用人”。基于上述认识笔者建议，关于一流大学治理能力的现代化建设，必须根据大学之学术组织和复杂组织的基本属性和特殊规律，一方面要用更高标准的德才素质能力体系遴选大学及其学院（学部、学系）、职能部门的领导者、负责人，另一方面要通过一定的有效形式不断地、有针对性地加强大学及其学院（学部、学系）和职能部门领导和管理人员办学治校能力的提升。一流大学建设必须靠一流德才品质的大学领导者和管理者去引领去建设。
惟有大学内部治理体系现代化之时，才会有中国一流大学建成之日。
（作者：眭依凡，浙江大学高等教育研究所所长、教育学院教授，中国高等教育学会第四届学术委员会副主任）