来源：中国高等教育改革与发展网 2010-05-17
摘要：高校办学自主权作为高校的一项重要权利，长期以来一直受到社会各界的关注。在计划经济体制下，政府为了适应当时经济恢复和发展的需要，集高校的举办权、办学权、管理权于一身，使高校缺乏自身的办学自主权，严重背离了高校自身的发展规律，从而造成了全国高校千篇一律的局面，严重限制了高校的发展。今天，我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，高校如何能够抓住这一重要契机，实现其办学自主权，这不仅对于高校自身有着重要的现实意义，而且对于我国高等教育事业的恢复与振兴起着重要作用。
自我国实行改革开放的国策以来，我国的教育事业尤其是高等教育事业取得突飞猛进的发展。高校办学自主权作为高等教育事业发展的一个里程碑，它标志着高校自此作为一个独立的法人存在，而受到社会的广泛关注。高校办学自主权作为高校一项重要的权利，它是高校人才培养、科学研究和社会服务三大职能得以实现的基本保障。
一、高校办学自主权的产生背景及其演变
自1978年我国实行改革开放的国策之后，教育事业取得了突飞猛进的发展，尤其是高等教育事业。其中高校办学自主权就是其中一个重要的方面。1977年底，高考制度恢复以来，教育秩序在得到恢复的同时，逐渐受到了社会各界越来越多的关注。特别是从邓小平同志提出“科学技术是第一生产力，而科学技术的普及与提高又必须依靠教育”的著名论断以后，教育在党和国家中的战略地位得到了确立。这就为之后的高校办学自主权的提出奠定了基础。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了扩大高等学校办学自主权，政府及教育行政部门为此采取了一系列的措施。1986年3月，国务院颁布的《高等教育管理职责暂行规定》，规定高等学校有招生分配、财务管理、基本建设、人事管理、职称评定、教学管理、科学研究、国际交流8个方面的权利。1992年8月，国家教委印发《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，规定高等学校16条办学自主权，涉及学校管理和办学的各主要方面。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权[1]
1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，在“总则”中明确规定：“高等学校应面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第30条规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”、“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，明确了高等学校作为办学者所具有的独立于举办者与管理者的法律地位；并且在第32-38条规定了在招生、学科专业设置、教学、科研与技术开发和社会服务、国际交流与合作、机构设置与人事、财产管理等7个方面依法享有的自主权，确定了当前我国高等学校办学自主权的具体内容，为高等学校真正成为自主办学的法人实体奠定了法律基础。自此，我国高等学校办学自主权已经从理论和实践层面形成了一套互相配套的体系。[2]
二、高校办学自主权的发展
1.高校办学自主权的内涵式发展
高校办学自主权的内涵式发展是指通过立法工作，健全高校现代法人治理结构，使高校真正成为一个独立意义上的法人。[3]具体来讲，就是指高校在日常管理及其运行中，按照自身的规律进行办学，不受外部因素干扰。而现实生活中，高校是一个复杂的社会系统，对其任何方面的变革都会牵涉到不同集体的利益，这就使得高校改革举步维艰。所以，为了使高校真正享有办学自主权，就必须健全高校现代法人治理结构，合理地处理国家作为投资者、政府作为管理者、学校作为办学者之间的关系，明确三者之间的权利和责任，借助制度的刚性力量来扫清种种障碍，为高校的长远发展开辟广阔的空间，从而使大学办学自主权具有更大的适应性和灵活性。
2.高校办学自主权的外延式发展
高校办学自主权的外延式发展是指高校通过行使自己的办学权利来履行服务社会的职能。高校作为社会系统中的一个重要的组成部分，具有独立的法人资格。它的存在、运行、发展，离不开社会对其的支持。事实上，今天的高校不再是过去的象牙之塔，而更多的像医院、银行一样，与人们的生活息息相关。在美国，高校无围墙运动早已出现。这些现象表明，高校必须面向社会办学，依据市场的变化调整自己的办学方向、培养目标，这就要求高校的教学、科学研究和社会服务主动适应社会的需要，为社会的发展服务。具体来讲就是：1）高校教学面向社会发展需要。教学是高校的最基本的职能，它与科研、社会服务构成了当今高校的三大职能。高校的人才培养目标需要通过教学这一基本职能才能最终实现。随着高校自主权的逐步发展，高校在教学上具有了越来越多的自由。如制订教学计划和教学大纲、编写和选用教材，等等。但是，这些自由并不是没有约束的，它们必须与市场经济发展相适应，为社会主义市场经济发展服务。这就要求高校在结合自身的历史积累、现实条件和发展潜力的基础上，分析市场经济的产业结构、重点发展领域、人才供需状况，准确定位自己的教学目标，使之既具有经济特色又符合教学发展的内在规律。2）高校科研满足社会发展要求。高校的科研作为高校的第二大职能，在高校的日常运作中起着重要的作用。目前，高校的研究一般分为基础研究和应用研究，基础研究侧重于理论层面，应用研究侧重于操作实践方面，高校应该在巩固基础研究的同时，着力加强与市场经济发展相适应的应用研究，这就要求高校依托校内重点实验室、研究中心等科研平台，围绕市场经济支柱产业、优势产业、特色资源，着力推进实用技术研究，培育高层次项目，推出高质量成果，开发高技术产品；积极拓展校地、校企、校际合作渠道，共建共享科学研究平台，联合申报科技攻关项目，共同推进科技成果转化。3)高校服务适应社会发展需求。高校的社会服务职能与高校的教学、科研相辅相成，共同保证教育教学质量达到国家规定的标准。在社会主义市场经济条件下，各行各业所需的人才都需通过人才市场来获得，高等学校培养的人才也必须经受市场的考验。而人才的层次、类型以及质量是以高校社会服务职能的实现为目的。这就需要高校必须转变观念，淡化和改变原来的单一隶属关系，改变过去作为政府部门附属机构的地位，自觉面向市场、面向社会，主动适应经济和社会发展的需要，在不断改革创新中取得新的发展。
三、高校办学自主权的保障
1.重视教育立法，保障高校办学自主权
自建国以来，我国政府一直重视通过立法工作来保障高等学校的办学自主权。其中，比较重要的法规有：1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1995年的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》以及1998年的《高等教育法》。《中共中央关于教育体制改革的决定》启动了高校改革的进程，提出了改变政府对高等学校管得过多的管理体制，扩大高等学校的办学自主权。《中国教育改革和发展纲要》在前者的基础上，明确了改革的方向，在明确政府与高等学校的关系上，进一步扩大高等学校的办学自主权，使高等学校真正成为面向社会办学的法人实体。《关于深化高等教育体制改革的若干意见》在前面取得的进步下，进行了多种形式办学的改革尝试，为高校办学自主权的真正实现作了重大努力。《高等教育法》在总结经验的基础上，提出了高校的七大办学自主权。①通过这些法规的制订及实施，我国高校的办学自主权才具有可实现的保障。[4]
2.加强教育评估，保障高校办学自主权
我国自颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》以来，借鉴发达国家高等教育的管理经验，通过教育评估保障高等教育质量的基础上，为高校办学自主权的真正实现作重要的保障《中华人民共和国高等教育法》规定，“高等学校的办学水平教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”，在确定高校办学自主权的同时，明确规定了高校的质量责任，及其办学水平、教育质量接受教育行政部门的监督和由其组织的评估的义务。[5]由此可见，外在的教育评估是高校自主权得以实现的重要保障。
3.健全中介组织，保障高校办学自主权
中介组织作为政府和高校之间的“第三地带”，既可以约束政府过强的行政导向而忽视办学规律的行为，又可以约束高校只强调学术发展而忽视现实社会需要的行为，有利于政府行政导向和高校学术权威的有机结合。美国学者伯顿•克拉克把它称之为“学术协调模式”。[6]在我国，建立中介组织，协调政府与高校之间的关系，有着重要的现实意义，第一，它可以阻止政府或教育行政部门的权利过分扩张，避免对高校过多的行政干预，以此拉大政府与高校的直接距离；第二，作为政府的代理人，对高校的发展提出要求，以实现高校的社会职能；第三，作为高校的代理人，向政府提供信息，反映高校的现实需求。
四、高校办学自主权的展望
高校办学自主权是学术自治和学术自由的根本保障。赫钦斯曾经说过，失去了自治的高等教育就失去了精华。然而，高校在社会之中处于如此重要的地位，国家的统治阶级必将借助其特权，通过各种手段加强对高校的控制和影响，这是现实中不可避免的客观现实。高校为了抵制各种外在因素对其办学自主权的干扰，必须通过集体谈判和学生参与这两种途径，实现其办学自主权。[7]这里的集体组织是一个专业性的组织。在这类组织中比较有影响的是美国的大学教授协会，它在保护美国大学和学院的学术自由方面发挥过极其重要的作用。这种集体谈判的方式有助于团结一切可以团结的力量，通过集体的力量实现高校各方面的办学自主权。学生作为高校的主要消费者，他们在高校中处于一个关键的地位。按照杰弗逊的理论，政府的合法权利来自于被统治者的同意。他们主张，所有与学生有重要关系的决策都应该征求学生意见。如果高校在行使办学自主权时不征求学生意见或听取了学生意见而不照办，那么学生的不满就会变成破坏，而破坏又会变成高校暴力，将会反过来威胁到高校自主权的行使。所以，为了使高校办学自主权真正得以实施，我们决不能忽略来自学生的声音，并且应该把它们置于重要的地位加以考虑